Hace apenas unas un par de semanas estudiábamos el silencio administrativo en un artículo y aterrizábamos su efecto mediante el análisis de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que resolvía inscribiendo la fundación por el mal uso de éste por parte de Registro de Fundaciones, pues bien, hoy insistimos en este tema porque una de las fundaciones a las que acompañamos en su constitución va a ser finalmente inscrita por estimación del recurso de alzada interpuesto desde el despacho.
Antecedentes de hecho
Tratando de simplificar los antecedentes de hecho expuestos en la resolución: el asunto gira en torno a la solicitud de primera inscripción de una fundación en el Registro Nacional de Fundaciones. Frente a esta solicitud desde el Protectorado se emitía un informe en el que se observaban deficiencias relativas a la dotación aportada (consistente en tierras de bosque), más concretamente, sobre la gestión de los inmuebles y por el contenido del informe de valoración realizado por el perito designado por el patronato, considerando que la información contenida no era suficiente para acreditar el importe de la valoración.
Pero lo flagrante de la actuación de la Administración es en relación con los plazos:
15 de enero de 2020: Se solicita la primera inscripción
24 de febrero de 2020: Requerimiento de subsanación del Registro de fundaciones de las observaciones emitidas por el Protectorado.
16 de marzo de 2020: Contestación por parte de la fundación, gestionada por el despacho, al requerimiento.
3 de marzo de 2022: Nuevo requerimiento trasladado por el Registro a la fundación como consecuencia del informe del Protectorado, con entrada en el Registro el 21 de febrero de 2022, en el que consideraba que la contestación del requerimiento por parte de la fundación no daba respuesta al requerimiento primero.
25 de abril de 2022: Ante este desproporcionado retraso, desde el despacho se solicita la inscripción de la fundación con base en lo dispuesto en los artículos 29.4 y 5 del RRF y los artículos 21.1 y 22.1.d) de la LPACAP, al considerar que se ha superado con creces los plazos máximos tanto de resolución como de suspensión. De esta forma, considera que el informe solicitado al Protectorado el día 22 de julio de 2021, y emitido el 21 de febrero de 2022 carece de absoluta validez legal, dado que también ha sido emitido fuera de plazo.
6 de mayo de 2022: La Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, Doña Sofía Puente Santiago, dicta resolución en la que se acuerda denegar la inscripción de la fundación por no constar informe favorable preceptivo y vinculante del Protectorado sobre la idoneidad de los fines y la adecuación y suficiencia dotacional.
BREVE RECORDATORIO: La primera solicitud se hizo el 15 de enero de 2020. En este momento los patronos llevan más de DOS AÑOS intentando empezar a trabajar para contribuir al interés general, con el correspondiente desembolso de recursos y energía.
Finalmente, ante esta nueva negativa, desde el despacho interponemos un recurso de alzada.
Alegaciones realizadas por el despacho
En el recurso de alzada exponíamos que resultaban de aplicación los apartados 3, 4 y 5 del artículo 29 del Reglamento del Registro de Fundaciones de competencia estatal, aprobado por Real Decreto 1611/2007, de 7 de diciembre, del tenor literal siguiente:
“3. El plazo máximo para notificar la resolución será de seis meses cuando se trate de la primera inscripción, modificación o nueva redacción de estatutos, fusión y extinción de la fundación y de tres meses para el resto, contados ambos plazos desde la fecha de recepción de la solicitud en el Registro de Fundaciones de competencia estatal.
El cómputo del plazo para notificar la resolución expresa se suspenderá de acuerdo con lo establecido en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Transcurridos los plazos señalados en el número anterior sin notificación de la resolución, podrá entenderse estimada la solicitud de inscripción correspondiente. En tal caso la resolución expresa posterior a la producción del acto que debe dictar la Administración en virtud de lo dispuesto en el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sólo podrá ser confirmatoria de dicho acto, conforme dispone el artículo 43.4.a) de dicha Ley.”
Junto a lo anterior, poníamos de manifiesto que de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.1.d) de la LPACAP el plazo de suspensión no puede exceder de tres meses, y en caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento. En este sentido, trae a colación la Sentencia núm. 234/2019, de 8 de mayo de 2019, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (rec. 207/2018), en la que, en relación con el plazo de suspensión del procedimiento establece que:
“resulta imprescindible que se comunique a los interesados tanto la petición como la recepción del informe, sin que en ningún caso pueda exceder el plazo de suspensión en este caso de tres meses”
Por todo ello, consideramos que se habían superado los plazos máximos de resolución, así como de suspensión, y la única consecuencia posible es la estimación de su solicitud de inscripción.
Informe de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública incorporado al recurso de alzada
En respuesta a la procedencia de la aplicación del silencio positivo formulado por el despacho y el hecho de que la consiguiente resolución posterior que sólo podría ser confirmatoria, la Dirección General remitía, por una parte, a la legislación que regula los plazos de resolución y notificación, cosa que realmente reforzaba las alegaciones presentadas desde el despacho,
De hecho, concluía como sigue: al tratarse de una solicitud de primera inscripción, el plazo para resolver y notificar es de seis meses desde que la solicitud haya entrado en el Registro. Es decir, confirmando las observaciones presentadas desde el despacho.
Pero su mejor argumentación consistía en destacar que esta figura del “silencio positivo” ha sido objeto de estudio en la Sentencia 2381/1997, de 4 de abril de 1997, del Tribunal Supremo, Sala de los contencioso-administrativo, Sección Cuarta, en la que se recoge la doctrina: “el silencio positivo constituye una solución satisfactoria para el administrado asegurándose el acto o decisión frente a la inactividad de la administración, pero comporta ciertos riesgos para el interés público porque puede dar lugar a que aquella pasividad de las Administración se convierta en una decisión que vulnere el ordenamiento jurídico (SSTS 28 de octubre de 1998 y 19 de noviembre de 1990, entre otras); y de ahí que como se ha adelantado el silencio no pueda ser utilizado como cauce para obtener derechos contrarios a la Ley, dado que es de todo punto imposible que resulte otorgado por silencio administrativo lo que no puede expresamente concederse por resultar contrario al ordenamiento jurídico”
Señalaba que debía de tenerse en cuenta además que conforme establece el Reglamento del Registro de fundaciones de competencia estatal, el Encargado del Registro debe calificar, entre otros extremos, la validez del contenido de los documentos de toda clase en cuya virtud se solicite la inscripción. Y continuaba su exposición destacando que el principio de Legalidad, impone que los títulos que pretendan su inscripción en el Registro de Fundaciones sean sometidos a examen previo, verificación o calificación, a fin de que en los libros del registro solamente tengan acceso los títulos válidos y perfectos y por tanto no cabe que por silencio administrativo puedan tener acceso al Registro actos contrarios a la Ley o a los estatutos.
En base a tales consideraciones la Dirección General proponía la desestimación del recurso de alzada.
Fundamentos de derecho
Desde la Secretaría General para la Innovación y Calidad del Servicio Público de Justicia, órgano competente para resolver el recurso de alzada, resolvía tomando en consideración los siguientes fundamentos:
- Respecto al cómputo de los plazos
En este punto, el Secretario General trae a colación Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que dispone lo siguiente:
“1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”
Asimismo, el Real Decreto disponía que:
“Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas.”
Por tanto, teniendo en cuenta que la solicitud de primera inscripción se presentó el 15 de enero de 2020, el cómputo del plazo de los 6 meses quedó suspendido con la entrada en vigor del citado RD, reanudándose el cómputo el de junio de 2020, por tanto, la resolución denegatoria de 6 de mayo de 2022 se dictó una vez que había transcurrido con creces el plazo legalmente establecido.
- Respecto a la aplicación del silencio administrativo positivo
Parte de que resulta esencial traer a colación la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo (pues en el informe incorporado por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública remitía a sentencias de los años 90), que se concreta en la Sentencia núm. 1717/2020, de la Sección Quinta de la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de 14 de diciembre de 2020, dictada en el Rec. 7929/2019.
“QUINTO. La cuestión que presenta interés casacional objetivo.
(…) La configuración del silencio positivo como verdadero acto administrativo tras la reforma llevada a cabo en la Ley 30/1992, por la Ley 4/1999 (…) por tanto, partiendo de la configuración del silencio positivo como un verdadero acto administrativo estimatorio, y rechazando, por ello, la posibilidad de resoluciones expresas tardías en sentido denegatorio cuando el silencio positivo ya se ha producido ( art. 43.3.a), destacando la necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio previsto en la misma Ley si se entiende que el acto adquirido por silencio es contrario a Derecho.
(…) La doctrina contenida en esta sentencia ha sido recordada en muchas otras posteriores (como la de 26 de octubre de 2015, rec.1455/2013, o las de 19 de abril y 19 de julio de 2016, dictadas respectivamente en los recursos 1877/2015 y 2273/2015, por citar sólo algunas)
La aplicación de dicha doctrina al caso concreto de la inscripción en el Registro de Fundaciones de competencia estatal ha venido reconocida por la reciente sentencia nº 219/2022, de 11 de mayo de 2022, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que estimó el recurso planteado por una Fundación declarando que “De conformidad con ello, procede apreciar el efecto del silencio positivo en relación a la solicitud de inscripción de la Fundación actora por el transcurso de seis meses sin notificación de la resolución, constitutivo de un auténtico acto administrativo.
El único remedio que contempla la Ley a las consecuencias potencialmente lesivas para el principio de legalidad a que conduce esta caracterización jurídica del silencio, es su declaración de nulidad por aplicación de lo dispuesto en el artículo 47.1.f) de la Ley 39/2015, que establece que los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho cuando se trate de los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”
Así, tras la exposición de los Fundamentos de Derecho tomados en consideración, la Secretaría General RESOLVÍA estimando el recurso de alzada presentado por el despacho, al considerar que se presentaban datos que desvirtuaban la resolución impugnada de acuerdo con la doctrina del TS y recordaba que la vía para oponerse a la inscripción no era la inacción sino los procedimientos legalmente previstos en la LPACAP.
Si bien para nosotros esta resolución ha sido un triunfo frente a la negligente actuación del Protectorado y el Registro, lo cierto es que el perjuicio causado a los patronos de la fundación ya está hecho y no van a ser resarcidos por ello.
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